Higadura baten kronika

Gernikako Estatutua 1979ko urriaren 25ean onartu zen, erreferendum bidez. Espainiako Estatuak eskumen sorta bat aitortu zien euskal erakundeei, baina, harrezkero, Euskal Autonomia Erkidegoaren autogobernu maila higatuz joan da, hainbat bideren eta teknikaren bitartez; LOAPAtik Mariano Rajoyren agintaldiko dekretuetara, Auzitegi Konstituzionalaren laguntzaz.

LOAPA: LEHEN MUGAK

Prozesu Autonomikoaren Harmonizazioko Espainiako Lege Organikoa —LOAPA, gaztelaniazko akronimoan— izan zen autogobernuak izango zituen mugen lehen adierazpidea. Arau horrek ezarri zuen erkidego guztiek modu progresiboan jasoko zituztela eskumenak, nork bere ahalmenaren arabera, denak berdindu arte. EAJk eta CiUk Auzitegi Konstituzionalera jo zuten, eta magistratuek hainbat artikulu baliogabetu zituzten, baina, gerora, esan izan da LOAPAren «espirituak» zuzendu izan duela Espainiako erakundeen jarduera.

«LOAPA onartu zen autonomien prozesua ordenatzeko, Espainiako Gobernuak beharrezko botereak izan zitzan autonomien estatua zuzentzeko eta esku hartzeko», dio Iñaki Lasagabaster Euskal Herriko Unibertsitateko Administrazio Zuzenbideko katedradunak: «Prozesua borondate printzipioaren arabera gidatu beharrean —alegia, erkidego bakoitzak nahi dituen eskumenak hartu beharrean—, estatuak esku hartu zuen prozesua kontrolatzeko». Zer esanahi izan zuen lege horrek euskal autonomiarekiko, alor politikoan nahiz administratiboan? Lasagabasterren arabera, neurri horrek «mugatu» egin zuen euskal erakundeen «ekimen gaitasuna», eta estatuak «ahaztu» egin zuen «bi erkidego mota» zeudela: «Hori islatu zen erkidegoen eskumenen kontrolean, estatuaren etengabeko zelatatzean, Auzitegi Konstituzionalaren jurisprudentzia birzentralizatzaile batean, eta abar».

ESTATUTUA, ERDIZKA

EAEri dagozkion eskumenak eskualdatzeko prozesua ere gatazkatsua izan da hamarkadotan, eta, datuek frogatzen dutenez, koiuntura politikoaren eta unean uneko gobernuen beharren araberakoa izan da prozesu hori. Konpetentzia gehienak Jaurlaritza martxan jarri osteko lehen urteetan jaso zituen, baina, 1999tik 2009ra, Jaurlaritzan EAJren eta PSEren arteko bazkidetzarik egon ez zen urteetan, ez zuten eskumen bat ere eskualdatu. 2009tik 2011ra, sozialisten esku egon ziren Eusko Jaurlaritza eta Espainiako Gobernua, eta hamasei eskualdatze gauzatu ziren epe horretan. 2011tik aurrera, Mariano Rajoy (PP) gobernuburu izandako zazpi urteetan —lehen lauak gehiengo absolutuarekin—, ez zen eskumenik eskualdatu, eta Pedro Sanchezen gehiengo ahulak bide eman dio Jaurlaritzak harekin negoziatzea falta diren eskumen gehienak eskualdatzeko egutegi bati.

Hori bera beste hitz batzuekin azaldu du Maite Zelaia EHUko Konstituzio Zuzenbideko irakasleak: «[Eskumenak] orokorrean truke politikorako estrategia gisa erabiltzen dira». Horren atzean dagoen azalpena hau da: «Estatuaren eta autonomia erkidegoaren arteko harremana ez denez parekoen artekoa, estatuak politikagintzan sortzen zaizkion beharrizanen arabera kudea ditzakeen baliabideak dira eskumenak».

Sanchez iazko ekainean heldu zen gobernura, baina bozek baldintzatu egin dute agindutako eskumenak eskualdatzea; ezarritako egutegitik bi eskumen baino ez dituzte eskualdatu, eta egutegi horrek ez ditu eskualdatze guztiak jasotzen, kanpoan utzi baitzituzten Gizarte Segurantzaren erregimen ekonomikoaren arloko bi konpetentzia. Hortaz, estatutua onartu eta lau hamarkadara, testuan jasotako 35 eskumen falta izango dira oraindik betetzeko.

Antzerako bilakaera izan du Nafarroaren autogobernuak. Foru Hobekuntzaren Legea indarrean sartu eta lehen urteetan, Nafarroako Gobernuak legez dagozkion eskumen ugari jaso zituen, baina, 2001etik, ez dute falta diren 25etatik bat ere eskualdatu. 40 urteotan emandakoak eta emateke daudenak aintzat hartuta, Jaurlaritzari dagozkion lau eskumenetik bat jasotzea falta zaio, eta Nafarroako Gobernuari, hirutik bat.

ERABAKIMEN «MUGATUA»,JAURLARITZAREN ARABERA

Besterik da zein den euskal erakundeen erabakitze ahalmena jada bere esku dauden eskumenetan. Eusko Legebiltzarreko Autogobernu Lantaldeak eskatuta, Jaurlaritzak txosten bat egin zuen 2017an, «Euskal Autonomia Erkidegoko erakundeen eskumenen benetako irismenari buruzkoa». Jaurlaritzak atalka egin zuen kudeatzen dituen eskumenen ebaluazioa, eta politika publikoak ezartzeko dituen mugen azterketa, aintzat hartuta lan harremanak, babes sozialerako sistema, finantza publikoak nahiz pribatuak, ogasuna, lehen sektorea, energia araubidea, hezkuntza, hizkuntza, parte hartze politikak eta justizia sistema. Atal horietan sarrien aipatzen den ondorioa da EAEko instituzio publikoek ezin dutela «guztiz» erabaki esparru horietako politika publikoa, ordenamendu juridikoak «ahalmen mugatua» ematen dielako. «Kontuan hartu behar da EAE ez dela ente publiko subirano bat, baizik eta erakunde publiko bat; zehazki, autonomia politikoko kuota jakin batzuk dituen lurralde erakunde publiko bat», dio Jaurlaritzak txostenean.

Atalka, berriz, adierazgarriak dira Jaurlaritzak atal jakin batzuetan egiten dituen ebaluazioaren pasarte batzuk. Finantza pribatuen alorrean, esaterako, gobernuak aitortu zuen bankuen, aurrezki kutxen, kutxa kooperatiben eta aseguruen eremuetan «oso konplexua» dela, «ezinezkoa ez bada», politika publiko «propio eta bereizi bat» garatzea, Espainiako eta nazioarteko ordenamendu ekonomikoez gain, zuzenbide zibila eta merkataritza zuzenbidea ere jokoan sartzen direlako. Energiaren araubideaz, berriz, Iñigo Urkullu buru duen gobernuak ondorioztatu zuen estatuak finkatzen dituela gai horren gaineko politika publikoaren «elementu garrantzitsu ia gehienak, bai bere oinarrietan, bai ekonomia politikaren neurri berezietan».

Halere, hezkuntzari buruzko atalean atera zituen Jaurlaritzak ondorio gordinenak. Agirian, errepasoa egin zion Arabako, Bizkaiko eta Gipuzkoako erakundeek azken mende eta erdian hezkuntzaren arloan izandako ahalmenari, Gernikako Estatutuaren 16. artikuluan jasotzeraino, errepaso horrek «agerian» uzten zuelakoan «irakaskuntzak lotura duela Euskadiko foru araubidearen berezitasunarekin». Hortaz, Jaurlaritzak uste du aldagai horiek eskatzen dutela «estatuaren eskumenaren erabilera bereziki murriztailea izatea», eta, beraz, Jaurlaritzak «erabaki eremu propio eta eraginkorra» duela, «bateraezina erabat 8/2013 Lege Organikoan (LOMCE) hezkuntza sistemaren muineko alderdi askori egiten zaien definizioarekin, EAEko esku hartzea oso mugatua geratzen baita hor; subsidiarioa eta aipamenezkoa da ia».

EUROPAK ZER ERAGIN?

Europako Batasunaren integrazio prozesuak eta haren zuzentarauek EAEko ahalmen arauemailearen higaduran duen eraginari ere aipamena egin zion Jaurlaritzak 2017ko txostenean: «Europar Batasunaren eraginak estatuaren boterea indartu du, autonomia erkidegoen aldean. Horren harira, konstituzio doktrinak Europako Batasunaren zuzenbidearen neutraltasuna aldarrikatzen badu ere, ohartzekoa da de facto estatuak bere gain hartzen duela Europako Batasunaren zuzenbidearen transposizioa egiteko lanaren zatirik handiena».

Zelaiak nabarmendu duenez, estatutuaren arabera autonomia erkidegoarenak diren gaien inguruko erabakiak hartzeko prozesuetan ere «esku hartze nagusia Estatuko ordezkariena da», eta «erkidegoaren interesen defentsa zuzen bat egikaritu ahal izateko mekanismoak urriak» dira.

BIRZENTRALIZAZIO SAIOAK

Eskumena izateaz harago, Espainiako Gobernuak azken urteetan hartutako hainbat neurrik ere eragin zuzena izan dute euskal autogobernuaren mugak estutzean; bereziki Mariano Rajoyren agintaldian gertatu zen hori (2011-2018). Adibide esanguratsuak daude: Jose Luis Rodriguez Zapateroren (PSOE) agintaldian, Espainiako Konstituzioaren 135. artikuluaren erreformak (2011) Espainiako Gobernuari eta erkidegoetakoei galarazi zien egiturazko defizita izatea, zor publikoa mugatzeaz gain.

Horrela, orain Madril da erkidegoei defizit muga eta zor helburuak ezartzen dizkiena, horiek ez betez gero zigorrak zehazteaz aparte. Sektore publikoan esku hartu zuen gero Madrilek (2012), erkidegoei eta tokiko administrazioei kontratazio publikoak egiteko ahamena mugatuta. Urte berean, osasun arloan Rajoyren gobernuak hartutako neurriek de facto kendu zioten Jaurlaritzari alor horretan dagozkion eskumenak garatzeko aukera, eta 2013an LOMCE legea onartu zuten, hezkuntzaren esparruan Jaurlaritzaren gaitasuna urritu zuen araua.

Iñigo Urrutia EHUko irakasleak eta Zelai Nikolas legelariak laburbildu zituzten prozesu horren ondorioak, Basque Nationhood: Towards a Democratic Scenario (Euskal naziotasuna: jokaleku demokratiko baterantz, 2016) liburuan: «Aldebakarreko birzentralizazioak apurtu egin du Euskal Autonomia Erkidegoaren sorrerari bide eman zion adostasun estatutarioa, eta Euskal Herriari eragotzi egiten dio autogobernu erakundeek emandako tresnak eta botereak erabat erabiltzea. Ondorioz, autogobernu gaitasuna ahuldu egin da».

Birzentralizazio prozesu hori 2000. urtetik aurrera egin da nabarmenago, eta «Auzitegi Konstituzionalarekin batera» gauzatu da, Lasagabasterren hitzetan: «Erkidegoetako parlamentuak erdeinatzen dira». Harago doa: «Espainiako Estatua eta bere buruzagi klasea erreakzionarioak dira; inperio pentsamoldea dute, baina porrot egindako inperioarena».

KONSTITUZIONALA, TRESNA

Izan ere, Espainiako Gobernuaren eskumen urraketa horiek ezinbesteko bazkide izan dute Espainiako Auzitegi Konstituzionala: batetik, gobernuak hara eraman dituelako Hego Euskal Herriko zenbait lege; bestetik, Madrilen zenbait neurri, erkidegoen eskumenetan sartu arren, ontzat jo dituelako konstituzionalak. 1980tik 2018ra bitartean Eusko Jaurlaritzak Auzitegi Konstituzionalean aurkeztutako helegiteak edo eskumen gatazkak 127 izan dira; Espainiako Gobernuak Euskal Autonomia Erkidegoko arauen aurka jarritakoak, berriz, 56. Espainiako Auzitegi Konstituzionaleko iturriek BERRIAri azaldu diote gatazka gehienak 1980ko hamarkadakoak direla, eskumenak jasotzen eta gauzatzen hasi ziren urteetakoak. Datuotan ez dituzte bereizi zenbat epai eman diren baten eta bestearen alde, gehienak partzialki onartu dituztelako magistratuek, artikulu batzuk baliogabetuta —artikuluen esangura ere aldakorra da, kasuan-kasuan—.

Nafarroan, askoz urriagoa da gatazka: bi aldiz jo du Espainiako Gobernuaren arauen aurka, eta Espainiakoak seitan Nafarroakoen kontra.

Hortaz, Auzitegi Konstituzionala ez da autogobernuaren «berme», Lasagabasterren hitzetan: «Eskumenak eta horien garapena bermatu nahi badira, lehenbizi mentalitatea aldatu behar da. Ezin da etengabe baldintzatu eskumen propioen garapena». Hortaz, uste du «egiturazko» irtenbide bat litzatekeela «desadostasunak konpontzeko mekanismo parekide bat» osatzea; «eta guretzat bereziak diren arloetan beto eskubidea izatea estatuaren erabakien aurrean».

Horren funtsean dago «gure identitate politikoarekiko errespetu falta eta aitortzarik eza», Lasagabasterren iritziz: «Botere zentrala guztiaren jabe sentitzen da, eta hala jarduten du». Zelaiaren iritziz, berriz, LOAPAk, lege birzentralizatzaileek eta abarrek «Konstituzioaren estatuaren antolaketa lurraldetarrari buruzko tituluaren eta, orokorrean, autonomia politikoaren interpretazio hertsi bati» erantzuten diote: «Finean, estatua barnera begirako eskumenen kudeaketan lehentasuna duen aktore politikoa baita beste aktore politikoekin —autonomia erkidegoekin— alderatuta».